WikiProject Brazil/Modelos de Contrato

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Neste projeto são mantidos modelos para criação de diversos contratos e documentos oficiais.

O uso oficial do OpenStreetMap (OSM) é possível e já existem exemplos de prefeituras no Brasil fazendo isso. Há por um lado a necessidade da prefeitura ou órgão governamental expressar publica e oficialmente que está realizando os seus processos com ajuda do OSM, e por outro a necessidade dos profissionais do ramo, sejam eles funcionários públicos ou terceirizados, assinarem contratos onde fica regulamentada a atividade ou as empreitadas solicitadas, sem risco do profissional ser acusado de infringir direitos autorais ou normas de sigilo.

Contexto (ver também):

  • Nota Informativa SEPLAN-MP (pdf) sobre as "Potencialidades de aplicação do OpenStreetMap (OSM) no âmbito da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE)".


 

Licenças são contratos

A licença de uso relativa a uma obra digital, tal como um mapa ou um conjunto estruturado de dados, é um contrato jurídico: ele enuncia que tipo de relação que a pessoa que copia a obra digital pode ter com a cópia realizada, diz se pode redistribuir para outros consumidores. Caso conceda a permissão básica de redistribuição, a licença pode ainda limitar esse direito, expressando em texto usual de contrato certas restrições, quando p. ex. à adaptação, comercialização, ou citação do original.

As licenças de uso abertas (abreviadamente licenças abertas) são aquelas que não ferem a liberdade do consumidor, tal como disposto na Opendefinition. De resto, tal como num contrato, pode-se estabelecer uma infinidade de regras: justamente essa flexibilidade nas licenças acaba causando um certo caos e dificuldade para autores e consumidores... A diversidade gera um custo a mais para o consumo, que é o "custo de compreender a licença de uso" (ou a contrapartida do risco de se ignorar). A solução para reduzir o "custo entendimento", em meio a esta diversidade de licenças, é a padronização. Houve quase que um consenso em torno de "licenças abertas padrão" ao longo da década de 2000, com as licenças Creative Commons.

A prefeitura lida com licenças em dois momentos:

  • ao licenciar o que produz;
  • ao demandar ou adquirir algo (conteúdo, dados ou software) passível de ser licenciado. Requer trabalho de análise da licença do que a prefeitura consome ou redistribui.

Em ambos os casos, para que seja uma licença aberta basta ser dedicada ao domínio público (CC0), ou que se limite a cláusulas restritivas válidas, dentro de 4 restrições de entendimento consensual amplamente reconhecido no mundo:

Ícone Restrição de uso Descrição
Attribution Atribuir (BY) O licenciado terá seus direitos de uso assegurados desde que atribua, ou seja, que ao redistribuir a cópia cite a autoria da sua fonte original. É o tradicional "dar os créditos publicamente".
Em inglês, para o autor dizer algo como "foi contruído por mim", pode se expressar com o "by", "build by me".
Share-alike Share-alike (SA) Exige que o licenciado, quando o fizer, deve redistribuir a obra com uma licença igual; não pode usar outra licença, nem mais nem menos restritiva.
A abreviação SA significa "compartilhar-igual", ou seja, com uma licença igual.
NOTA: do ponto de vista prático, para a prefeitura, é uma restrição mais delicada, pejorativamente apelidada de "contaminante", pois força o licenciado a se planejar e conferir o que aconteceria no futuro ou na hora de adaptar a obra. Uma obra com cláusula SA jamais poderá, por exemplo, ser publicada como anexo numa Lei Orgânica do Município, visto que o texto de lei precisa ser CC0.
Non-commercial Não-comercial (NC) O licenciante pode copiar, distribuir, etc. somente se for para propósitos não-comerciais.
Non-derivative Não-derivativos (ND) Exige preservação do conteúdo original, sem modificações, ou seja, não permite obras derivadas ou "remixagens".
A grosso modo toda licença livre pode ser entendida como a licença CC0 acrescida de uma ou mais restrições.
O ideal, naturalmente, é que a prefeitura use CC0, ou um mínimo de restrições.

Existem licenças genéricas, válidas para qualquer tipo de obra (software, dado ou conteúdo), e licenças especializadas (ex. só dado ou só software). E, curiosamente, as restrições de direitos podem ser afetadas pelo grau de generalidade, em particular restrições como SA e ND.

As licenças genéricas com cláusula SA, tais como a CC-BY-SA-4.0, são mais "contaminantes" do que as suas primas especializadas. Conforme reforçado por C. Quest neste artigo, a cláusula SA de uma licença especializada, tal como a ODbL (especializada em dados), não contamina produtos obtidos dos dados, tais como um mapa ou um relatório estatístico.

Exemplo prático: o texto da Lei Orgânica do Município é um texto com licença "CC0 implícita" (a rigor um texto que viria marcado pelo governo).

Famílias de licenças

Famílias de licenças de uso, ordenadas por grau de abertura. Cada família é designada pela cláusula restritiva que se destaca no respectivo grau de abertura. A licença CC0-v1, por exemplo, é da família Cc-zero.svg, primeira no ranking; enquanto a ODbL, uma licença da família "BY-SA", Cc-sa.svg, tem efeito "contaminante", sendo considerada bem mais restritiva.

Como o padrão Creative Commons (CC) não se aplica a todo o tipo de obra (não abrange por exemplo softwares e bancos de dados) e como não é uma obrigação, existe ainda uma certa diversidade — além ainda do legado de obras mais antigas, que carregam licenças do tempo que CC não existia. A solução para lidar com essa diversidade residual, nos dias de hoje, é agrupar licenças exóticas em grupos padronizados, com referência nas licenças cláusulas padronizadas CC.

"O agrupamento de licenças similares em 'famílias de licenças' ajuda a reduzir essa diversidade e simplificar o processo de interpretação das diferentes licenças", fonte.

Exemplos:

  • Família CC0​: CC0­-v1.0, ODC-­PDDL-­1.0, PDM, e demais marcas ou indicativos de obra já posta ou originada como domínio público.
  • Família BY: CC­-BY­-v1, CC­-BY­-v3, CC-­BY-­v4, MIT, DLDE-­BY-­v2.0, OPL­-v1.0.
  • Família BY-SA​: CC-­BY-­SA­-v2, CC­-BY-­SA-­v4, GPLv3, ODbL-­v1.0.
  • ... a família copyright-0 (explícita ou ausência de licença, pressupondo "todos os direitos reservados") corresponde às licenças fixadas pelas cláusulas do Tratado de Berna, tomando­-se o de 1979 como referência. A família copyright­-pay corresponde ao caso em que o usuário só tem acesso mediante pagamento (por exemplo normas ABNT).

Licenciando o que produz

Para licenciar de forma padronizada, basta citar licenças (CreativeCommons ou similares) nos produtos que gera... O mínimo que a prefeitura deve fazer, e sempre, é explicitar a licença dos dados, citando-a:

  • ao publicar no portal da prefeitura um mapa ou um conjunto de dados. Nos créditos do mapa citar a licença usada com seu rótulo padrão (ex. "CC-BY-3") ou seu ícone, com um link para o endereço oficial da licença.
  • ao citar dados ofertados pela prefeitura em um contrato: esclarecer que ao transferir ou permitir o uso de cópias dos dados ofertados, está fazendo isso através da licença citada.
  • ao criar regras gerais de licenciamento ou seja: nos textos de leis, contratos, decretos ou portarias que indicam oferta de dados, indicar em frase ou cláusula específica o nome da licença e seu link.
  • ao "dar os créditos" de uma obra que consista de ou inclua um mapa ou um banco de dados: não deixar de citar a licença.

E qual licença? Recomendação é focar em apenas duas opções, garantindo a uniformização: CC0 ou ODbL. Conforme a "Cartilha do Licenciamento Livre" da Controladoria Geral da Prefeitura de São Paulo,[1] as licenças recomendadas para a distribuição de dados espaciais são CC0 e ODbL. Os documentos oficiais devem citá-las da seguinte forma:

Abreviação Citação textual (nome) URL canônica (link oficial)
CC0 Creative Commons Zero - Dedicação ao Domínio Público http://creativecommons.org/publicdomain/zero/1.0/legalcode
ODbL Licença de Banco de Dados Aberto Open Data Commons http://opendatacommons.org/licenses/odbl/1.0

No caso de dados cadastrais (não-espaciais) existem outras licenças, as mais importantes continuam sendo CC0 e ODbL. Se for necessário usar endereços URL (links) das licenças no texto do contrato, fazer uso dos endereços oficiais canônicos (sem "s" no "http" e sem "www.") dos textos em inteiro teor (não o resumo) da versão mais atual (1.0) do original em inglês, como apresentados acima.

Usando os modelos de contrato

Os documentos são textos em formato usual com destaque nas lacunas de preenchimentos, usando nomes de variáveis para indicar o campo a ser preenchido. Por exemplo
  "Era uma vez Maria na floresta..."     fica generalizada como
  "Era uma vez $nomePessoa na $localReferencia...".

Os modelos de contrato foram elaborados por voluntários e necessitam ainda ser revisados por advogados especializados no tema, mas tomou-se o cuidado de ter como ponto de partida uma norma ou contrato real, de acordo com a legislação brasileira e respeitando sempre os princípios contratuais.

Para corrigir o modelo proposto, edite diretamente a página do modelo ou comente na sua página de discussão.

Exemplo: Modelo CM/pt/BR/001 de Decreto Municipal.

Problemas e soluções gerais

Algumas questões contratuais são bem gerais e o ponto de partida para qualquer decisão de projeto ou esboço de negócio.

Com as licenças de uso

Problemas com as licenças de uso dos materiais produzidos pela Administração Pública. Via de regra a publicação de qualquer material, por parte do governo, se faz com licenças abertas. Não é problema, não existe impedimento exceto pela vontade política, sempre tomando o cuidado de explicitar a licença utilizada ao oferecer dados para o público no site da prefeitura. Por exemplo http://dados.gov.br

Quando produtora dos dados, a recomendação geral é que a prefeitura faça uso explícito da licença CC0, que oferece máximo grau de abertura e corresponde ao licenciamento do banco de dados como obra de domínio público. Dados licenciados por CC0 podem ser anexados a leis, decretos, portarias, etc. ou publicados na Wikidata.

Se por acaso os dados ou conteúdos-fonte requerem menção da autoria, pode-se usar uma licença da "família CC-BY" (MIT, CC-BY-3.0, e outras). Se a fonte é do tipo mais restritiva, como o OpenStreetMap ou a Wikipedia, que fazem uso de licença da "família CC-BY-SA" (share-alike), infelizmente vai ser preciso publicar pela mesma licença. Esse último caso é o que justifica eventualmente publicar certo dados da prefeitura com duas licenças, por exemplo CC0 e ODbL. Assim cada consumidor de dados (por exemplo Wikidata e OpenStreetMap) faz uso da licença que julgar mais apropriada.

PS: a Wikidata é uma ferramenta integrado ao OSM. Alguns exemplos,

Nas licenças de materiais antigos

Dados são patrimônio, e em geral um "patrimônio legado", que vem de administrações passadas na prefeitura, quando não se fazia com clareza o licenciamento das obras (ex. relatórios), mapas digitais e bancos de dados.

Para casos mais complexos ou omissos, onde justamente costumam se encontrar os mapas digitais encomendados pela prefeitura para terceiros, deve-se investir em uma auditoria mais detalhada conforme a proveniência:

Sinalizacao-licencas2.png
Fluxo de decisão do auditor, proposto pela SEI nº 2068/2015-MP. (clicar para ver detalhes)

Valem as regras de decisão ilustradas pela Nota Técnica SEI nº 2068/2015-MP. A auditoria pode seguir diagrama de decisões: se for por exemplo o conteúdo de "atos oficiais", tal como o mapa anexo da Lei Orgânica do município, é automaticamente domínio público (implicitamente licença CC0). Nos demais casos, se for por exemplo produzido por um agente público, há que se verificar se foi destinado ao uso interno (por exemplo dados do cidadão no cadastro do IPTU) ou ao uso público. Por fim, se foi produzido por terceiro, há que se requerer documentação onde se comprove que o dado não pode ser público, ou seja, contratos ou normas transferência de direitos.

Na qualidade e estabilidade

A prefeitura não pode se sujeitar a eventos de vandalismo – por ex. o proprietário de um lote irregular edita uma "melhora" para reduzir cobrança de IPTU – ou testes de iniciantes no OpenStreetMap. Dois recursos garantem isso:

  1. O uso de ferramentas de controle de qualidade, tais como o OSMCha, para filtrar o OSM. Garante-se que o trabalho sério e profissional realizado pela prefeitura melhorando o mapa do município no OSM seja resgatado sem "sujeiras" indesejadas. Membros da comunidade reconhecidos pela prefeitura como bons mapeadores podem também ter (e certamente terão) as suas correções incorporadas.
  2. A regulamentação do "mapa estável", por exemplo capturando (congelando o mapa) numa dada data, e publicando a versão filtrada (OSMChma) num arquivo que será preservado, por exemplo no Github.
    Por exemplo essa é a versão 1.3.0 do Estado do Acre obtida do OSM de ~2013 e preservada no git.

Resumindo: a prefeitura "tira uma foto filtrada" do OSM do município e torna aquela fotografia a referência oficial do ano para cobranças de IPTU, planejamento para a construção de novas vias, etc.

PS: quanto à ampliação da base de "mapeadores oficiais", que são aqueles aceitos pelo controle de qualidade da prefeitura, se forem muitos (caso raro), o mais simples é convidar a se identificarem num cadastro da prefeitura e assinarem um Termo de Colaboração, onde assumem o compromisso de não-vandalismo e ficam sob o risco de penalização em caso de fazerem algo ilícito como o exemplo do lote. Eventualmente essa colaboração pode ter a previsão de "prêmios" ou remuneração dentro do mesmo contrato.

Abordagens

Existem duas abordagens principais por parte de uma prefeitura ou mesmo uma autarquia que lide com informações espaciais:

  1. Instituir o Sistema OSM como ferramenta da prefeitura: na verdade é toda uma metodologia, que incluí o uso de ferramentas de controle de qualidade, como o OSMCha e a publicação de "backups oficiais", que se tornam a referência de mapa do município durante um certo período (6 meses a 2 anos conforme a dinâmica do mapa do município).
    O conceito de Sistema OSM pode variar bastante conforme a estrategia de implementação, desdo mais isolado até o mais integrado:
    1. Isolado: se limita ao uso do software, criando uma infraestrutura e base de dados separada e com licença diferenciada (ex. CC0). É muito caro e cria "competição" com o OSM, só faz sentido em prefeituras muito grandes como São Paulo ou em órgãos espeacializados como o IBGE.
      As principais vantagens são dispensar a "filtragem" do OSM, e permitir o uso de licenças diferentes (ex. CC0) ou mesmo o uso privado (ex. edição de dados sigilosos num clone adaptado do Id).
    2. Sincronizado: um pouco mais barato de se implementar, mas ainda de rara utilização. Ver essa reportagem sobre o osm-p2p.
    3. Integral: usa tudo, sistema e banco de dados online do OSM.
  2. Instituir o Mapa OSM como dado de utilidade pública do município. Em geral demanda uso da estratégia Sistema OSM integral, variando apenas no caso de metodologias mais complexas.

O mapa e o sistema são objetos contratualmente distintos, apesar de tecnicamente acoplados.

Organização dos modelos

A principal divisão entre os modelos é entre normas e contratos de fato, exemplos:

  • Modelos de contrato entre governo e mapeadores para a prestação de serviços de melhora do mapa de uma localidade.

Também estão sendo organizados modelos que atendam aos diferentes contextos de utilização do OpenStreetMap. A base dessa organização é o "modo de operação" da prefeitura.

Além dos modos de operação, deve-se destacar a estratégia. Particularmente no modo-3 existem as seguintes estratégias:

  • Estrategia do "pontapé inicial": a prefeitura segue o modo-3 numa única empreitada, ou seja, dá origem ao dado e daí em diante deixa por conta da comunidade OSM. Caso típico são as prefeituras assistidas pelo estado, no caso de SP a Emplasa é a empresa que presta esse serviço inicial.
  • Estratégia da operação isolada: "autoridades de dados espaciais", como o IBGE (ex. geometria do município) ou o INCRA (ex. geometria dos lotes ruais), que precisam ter as seus dados em CC0, simplesmente não podem pegar de volta seus dados com as melhoras realizadas pela comunidade. Essas autoridades simplesmente publicam continuamente em CC0 (ou dual CC0+ODbL) e eventualmente se aproveitam do OSM para a auditoria do trabalho realizado, ou coletando anúncio de falhas.

O cenário completo do modo-1, portanto, pode ter se iniciado com um "pontapé inicial" do modo-3.

Modos1e3-mixPontape.png

Quando isso ocorrer haverá uma etapa de processo importante de se destacar no contrato, que é a conflação: quem assume a responsabilidade por ela? Consiste em subir a geometria criada fora do OSM para dentro do OSM, e "subir" fazendo as devidas correções ou esclarecendo "sim o meu é melhor" onde houverem conflitos entre a geometria nova e a geometria-OSM existente.

Modo 2a com adesão parcial básica

Como a licença ODbL não permite republicar o dado senão por ODbL, os dados que são entregues no inicio do processo pela prefeitura como por exemplo CC0 (que pode ser consumido por ODbL), depois de melhorados pela comunidade OpenStreetMap não podem mais voltar a ser publicados em CC0, a melhora agregada fica obrigatoriamente em ODbL.

A solução do "modo 2" é limitar esses dados ODbL ao essencial, que em geral é o contorno da cidade, os rios e, principalmente, as ruas.

Havendo algum tipo de uso mais sofisticado desses dados (por exemplo no cadastro do IPTU), não há como aderir ao "ecossistema aberto", se não houver um controle rígido dos identificadores, conforme descrito a seguir.

Modo 2b com adesão parcial ampla

A adesão ampla às ferramentas públicas online e integradas ao OSM, requer uso direto ou indireto da Wikidata.

Para se conseguir uma adesão mais ampla ao "ecossistema aberto" é preciso lançar mão de de outras ferramentas, compatíveis com o processo. A mais importante delas, e compatível com o OpenStreetMap, é a Wikidata.

A ideia é continuar usando o OpenStreetMap como no "Modo 2a com adesão parcial básica", ou seja, apenas geometrias essenciais, ou eventualmente também os lotes áreas edificadas, mas agora identificando cada lote, cada edificação, cada via, etc. através de identificadores de controlados pela prefeitura e/ou pela Wikidata.

Modo3c-adesaoAmpla.png

Referências

  1. Conhecida como "Cartilha do Licenciamento Livre", de autoria da da Controladoria Geral da Prefeitura de São Paulo, o PDF em forma de slides foi intitulado Orientações para licença de conteúdos públicos.